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从法律视角正确解读街区制改革方向
发表时间: 2017-02-27 08:47 来源:北京大成律师事务所

 中共中央国务院近日发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》,勾画了“十三五”乃至更长时间中国城市发展的“路线图”。《意见》发布后,其中“开放小区”、“拆围墙”的提法引发了舆论高度关注。有关媒体无视《意见》所承载30项内容的关联性、合法性与整体性,从《意见》与物权法存在“抵触”等角度进行炒作,严重误导受众—— 

  2016年2月6日,中共中央、国务院发布了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(以下简称《意见》)。应该说,这是一份高屋建瓴的,关涉我国未来一定时期内城市规划建设管理工作的纲领性文件,其按照不同层级、不同板块从30个方面分项论述了我国城市建设规划的基本准则与改革方向。《意见》各板块之间的内容具有很强的关联性与体系性,而且严格遵循了依法改革的思维,是我国在城市规划建设管理的改革事项中体现依法治国思维的优秀典范。

  近期,引发舆论高度关注的街区制改革内容就来自《意见》第(十六)项“优化街区路网结构”一节。原文指出:“加强街区的规划和建设,分梯级明确新建街区面积,推动发展开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区。新建住宅要推广街区制,原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开,实现内部道路公共化,解决交通路网布局问题,促进土地节约利用”。

  上述内容公布后,部分媒体无视《意见》所承载30项内容的关联性、合法性与整体性,未能从法律思维的角度解读街区制改革的正确含义,反而突出“拆围墙”、“开放小区”等内容误导受众。其时,恰逢最高人民法院发布关于物权法《司法解释(一)》,由于街区制改革直接涉及民众的物权保护问题而引发舆论的高度关注。

  上述各因素的叠加,引发了民众对中央在此项改革意见中是否体现了严谨性、科学性及合法性原则的疑虑。此后,各类媒体更从《意见》与物权法存在“抵触”或者认为其将消解物权法对物权的保护功能等各种角度影射《意见》的合法性。

  笔者认为,必须从严格的法律思维出发正确解读《意见》的有关改革方向和改革内容,维护中央改革意见的严肃性和权威性。本文仅就民众所关注的“拆围墙”、“开放小区”这一新型街区制改革内容出发,从物权法的角度给以合理解读。

  要正确实施中央《意见》的改革思路,则在未来的街区制改革中应当遵循下列各项基本原则。

  原则一: 

  老小区老办法,新小区新办法 

  必须尊重规划法制度,实行“未建小区新办法”,“已建小区不溯及既往” 

  我国的城乡规划分为总体规划和详细规划,而且详细规划中又有控制性详细规划和修建性详细规划之分。城乡规划是我国经济行政立法的重要内容,其立法权在于地方各级人大及其常委会。街区制改革在某地实施前,针对未建小区的规划建设,必须先修改现有规划,再适用于新规划小区。此后,新街区制中的公共道路建设成本不应当再向小区业主分摊,而是应在规划中由政府统筹解决该部分建设成本。

  对于已建成小区则不得一刀切式直接实施新街区制改革,即新修订的城市建设规划对已建成小区不具有溯及既往的法律效力。

  原则二: 

  老小区街区制改革须符公共利益 

  必须严格基于公共利益的需要,才能对小区道路实施公共化征收措施,从而切实依法保护小区业主的合法权利 

  笔者认为,对已经建成的小区内部道路实施公共化的街区制改革,其本质是对原属于业主共有的内部道路实施征收的行为。因此,街区制改革的核心问题是对“公共利益”的正确认定。

  《宪法》第十条和第十三条规定,“国家为了公共利益的需要”可以依照法律对集体土地和公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。《物权法》第四十二条规定,“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。可见,物权征收措施启动的前提是“为了公共利益的需要”,故准确合理界别“公共利益”将成为物权征收制度的核心问题。

  在街区制改革中适用征收制度时必须给小区业主以合理的补偿,根据《城乡规划法》第五十条的规定,“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改;确需修改的,城乡规划主管部门应当采取听证会等形式,听取利害关系人的意见;因修改给利害关系人合法权益造成损失的,应当依法给予补偿”。显然,对已建成小区的街区制改革中,必然涉及前述补偿制度的适用问题。应该说,城乡规划法的立法精神与物权法的征收制度是高度一致的。

  原则三: 

  正确判定“公共利益”的范围 

  正确解读物权征收制度中的“公共利益”,不作不当的扩大化解释 

  公共利益是指,由国家自身或不特定的社会公众所应享有的相对于集体、个人或其他普通财产权权益而言所必须优先维护的权利状态,包括国家利益和社会公共利益两大类。

  对公共利益的范围不应当在泛公有制优先论的误导下而作任何不当的扩大化解释。对其判断的基本原则为:一是该利益的承受主体是否属国家自身或不特定的社会公众;二是对该利益的优先维护是否具有必须性和不可替代性;三是要考虑到在不同的部门法域下公共利益的相对性。对已经建成的小区进行街区制改革前必须从上述3个方面进行充分论证。

  笔者认为,适用《物权法》第四十二条时,必须按照下列诸项原则来正确判定公共利益:

  受益人不能特定化,否则即不属公共利益。即便是以政府的名义或是办理公共事业的名义所确认的公共利益,如果一旦征收措施的目的性受益主体是特定的,则不属宪法意义上的公共利益。例如:街区制改革仅为某一单位的出行方便而导致其公共利益特质不明显的,则应当适用物权法关于地役权或民法中关于相邻关系制度的规定,而不能适用以征收为基础的街区制改革。

  征收必须是政府为有效履行法律所赋予强制性职责而采取的必要措施。不能把现实中的政府行为均视为必然代表宪法所要求的维护公共利益的职责行为。如:某些超越自身宪法与法律职责而为开发商服务的征收措施。这就需要有关政府在确定街区制改革前,必须充分考量到物权法的立法价值,必须充分贯彻依法治国的执政思维,而不是以行政强制的办法推行街区制改革。

  对公共利益的确认总体上要符合基本公平与正义的自然法原则。此项原则要求,被征收主体的利益与拟优先维护的利益之间不能在价值取向上严重失衡。须知,街区制改革并非“为街区而街区”的改革,其目的是为了优化土地资源利用率,提升城市道路承载效率。当这一价值与业主的物权利益、安全利益相比而明显弱化时,不得假借街区制改革而损害业主的合法物权权益。

  公共利益具有时代的相对性。诸如一项法律权利在上世纪50年代可能是公共利益,但到80年代时可能已丧失此项特征,如《土地改革法》的自然失效。再如当年曾为吸引外资而实施的各类内外有别的差别待遇和法律政策,在入世后因其不符合WTO关于国民待遇的要求反而成为了非法利益等时代性因素。显然,公共利益具有时代性特征。

  事实上,街区制改革也存在时代性和相对性,并非所有的小区在任何情形下均适合于街区制改革,在具体的城市规划立法及行政行为中,必须考虑到街区制改革的相对性与时代性因素。

  原则四: 

  “规划修改”与“逐步推行”并举 

  在已经建成的小区中实施街区制则必须按照城乡规划法的规定,依法修改详细规划 

  笔者认为,如要在已经建成的小区中实施街区制则必须按照城乡规划法的规定办理。即修改控制性详细规划的,组织编制机关应当对修改的必要性进行论证,征求规划地段内利害关系人的意见,并向原审批机关提出专题报告,经原审批机关同意后,方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划,应当依照相关规定履行报批程序。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、乡镇总体规划的强制性内容的,应当先修改总体规划。

  事实上,《意见》已经充分考量了规划法治在未来街区制改革中的重要价值,其在第(四)项“依法制定城市规划”和第(五)项“严格依法执行规划”的两项意见中已经明确,城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用。依法加强规划编制和审批管理,严格执行城乡规划法规定的原则和程序,认真落实城市总体规划由本级政府编制、社会公众参与、同级人大常委会审议、上级政府审批的有关规定。

  同时,《意见》认为,经依法批准的城市规划,是城市建设和管理的依据,必须严格执行。进一步强化规划的强制性,凡是违反规划的行为都要严肃追究责任。城市政府应当定期向同级人大常委会报告城市规划实施情况。城市总体规划的修改,必须经原审批机关同意,并报同级人大常委会审议通过,从制度上防止随意修改规划等现象。

  原则五: 

  国有资产单位应坚决实施街区制 

  凡是占有、使用和管理国有资产的单位,应严格按照政府有关决策意见实施街区制改革,且不得援引公共利益抗辩机制来对抗 

  这是因为,我国国有资产的存在价值中,必然要首先承担维护公共利益的职能,当有权决策机构认定某街区制改革中符合公共利益时,该类国有资产占有、使用和管理单位必须无条件地服从此类决策,不得适用公共利益抗辩机制来维护本单位小集体的利益,这是街区制改革中国有资产单位与以私有物权为基础建成的居民小区完全不同性质的改革承受主体。

  原则六: 

  街区制等重大改革要于法有据 

  严禁“破法改革”,必须坚持重大改革于法有据 

  中央要求,凡是重大改革要于法有据,需要修改法律的可以先修改法律,先立后破,有序进行。习近平总书记多次在不同场合阐释“重大改革要于法有据”这一论断,强调在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式依法执政。

  街区制改革中的“征收”制度无论是在政治或法律层面上其本质均属“国有化”措施,是国家取得所有权的一种方式。目前,我国因已不再处于大规模国有化的历史阶段,宪法的价值取向已转为主要是对各类权利主体包括公民私人财产权的保护。

  因此,在街区制改革中,涉及拆迁工作时必须严格遵守物权保护制度,防止行政立法在设定拆迁制度时对公共利益放弃判断,严禁政府直接适用强制许可制度、强制签约制度、强制裁决制度和强制执行制度来剥夺小区业主的合法权利。

  上述3项原则应成为未来街区制改革的应有之义。

 

 

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